Neue Gewaltentrennung: Zeit für Neuordnung der Macht

Seit den 1970er-Jahren – in Österreich seit Mitte der 1980er-Jahre – lautete das Credo der Wirtschaftspolitik „Deregulierung und Privatisierung“. Es schien ein Allheilmittel zur Produktivitätssteigerung staatlicher Unternehmen zu sein. In nahezu allen Bereichen der Wirtschaft wurde ein Rückzug der staatlichen Reglementierung gefordert.

Die (Welt)Herrschaft der Finanzmärkte

Laut Stefan Schulmeister, Wirtschaftswissenschaftler am wifo, fiel die Deregulierung der Finanzmärkte wohl am stärksten aus: „Während in den 1950er- und 1960er-Jahren nahezu Vollbeschäftigung herrschte, es kaum Jugendarbeitslosigkeit oder prekäre Beschäftigungsformen gab, sind heute Millionen Jugendliche ohne Arbeit und selbst Menschen mit stabiler Beschäftigung sind auf der vergeblichen Suche nach leistbarem Wohnraum.“ Diese Entwicklungen führt er in erheblichem Maße auf die Liberalisierung des Finanzsektors und in der Folge den Vormarsch des Finanzkapitalismus zurück. Die damit einhergehenden volatilen Wechselkurse, Rohstoffpreise, Aktienkurse und Zinssätze öffnen Spekulanten Tür und Tor für finanzmarkttechnische Pokerrunden. So entstand eine eigene Zunft von Investmentbankern, die sich ausgezeichnet darauf versteht, gegen Währungen, Grundnahrungsmittel oder ganze Staaten zu spekulieren, und dabei per Mausklick das 67-Fache des globalen BIP bewegt. Das Gewinnstreben der Unternehmen verlagerte sich so von der Real- zur Finanzwirtschaft, wodurch Realinvestitionen – da weniger lukrativ – ebenso zurückgingen wie die Schaffung von Arbeitsplätzen.

„Kultur und Wissenschaft können ihr Potenzial nur entfalten und die nötigen innovativen Impulse geben, wenn ihre Triebkräfte nicht von den Verwertungsinteressen der Wirtschaft oder den wechselnden Machtinteressen der Politik gespeist werden.“
Rudolf Steiner (1861—1925) in Hinblick auf Gewaltentrennung

Interessenspolitik versus Lobbyismus

Grundsätzlich soll an dieser Stelle festgehalten werden, dass Interessenvertretungen und -politik in einer pluralistischen Gesellschaft sowohl legitim als auch wünschenswert sind. Sie wirken stabilisierend, da sie einen Interessensausgleich zwischen unterschiedlichen Gruppierungen der Gesellschaft schaffen. Nicht zuletzt ist Interessenspolitik auch gesetzlich verankert und wird etwa durch die Versammlungs-, Vereinigungs- und Meinungsfreiheit rechtlich geschützt. Anhänger einer liberalen Gesellschaftsauffassung gehen sogar davon aus, dass erst aus der Konkurrenz der Einzelinteressen das Gemeinwohl entsteht und dass sich die Zukunftsfähigkeit eines demokratischen Gemeinwesens an der Vielfalt und dem Einfluss seiner organisierten Interessen misst. Doch während sich Verbände, Kammern und Gewerkschaften in der Öffentlichkeit äußern, agieren Lobbyisten oft im Verborgenen.
Kritiker, wie zum Beispiel das Corporate Europe Observatory, eine niederländische Non-Profit-Organisation, die nach Alternativen zur Machtkonzentration in Konzernen sucht, werfen den Lobbyisten vor, soziale Ungleichheit zu verschärfen und die Umwelt zu zerstören. Sie fordern ein Zurückdrängen der Wirtschaftslobbys, um globale Probleme wie Armut, Klimawandel, soziale Ungerechtigkeit, Hunger und Umweltzerstörung überhaupt angehen zu können.
Die Österreicher gehören dabei wohl eher der zweiten Gruppe an. Gemäß dem österreichischen Lobbyingreport 2013 assoziieren 45 Prozent der Bevölkerung Lobbying mit Bestechung, Intervention, Absprachen, Freunderlwirtschaft und Einflussnahme auf Politiker. Der Bericht macht deutlich, dass Klein- und Mittelbetriebe, NGOs und Vereine im Kampf der Lobbys gegenüber Konzernen, der internationalen Finanzwirtschaft, aber auch gegenüber der eigenen Regierung in den letzten Jahren eindeutig an Einfluss verloren haben.
Doch wo ist nun die Grenze zwischen legitimer und illegitimer Interessenvertretung? Diese Grenze liegt wohl weniger in der Verfolgung von Einzel- und Spezialinteressen selbst, als darin, mit welchen Mitteln diese verfolgt werden. Das Repertoire der Lobbyisten reicht dabei von Pressekonferenzen, Informationskampagnen, Demonstrationen bis hin zur Anfütterung von Abgeordneten und Regierungsmitgliedern, Ämterpatronage, Erpressung und Korruption. Sogenannte Public Interest Groups verstehen sich zudem gekonnt darauf, Einzelinteressen als Gemeinwohlinteressen zu tarnen.
Gegen extreme, illegale Formen des Lobbyismus gibt es den Strafvollzug. Das Problem des Lobbyismus ist – neben seiner schwierigen gerichtlichen Nachweisbarkeit – vor allem die Grauzone zwischen legalen, aber illegitimen, verborgenen Praktiken.
Im Allgemeinen wird mehr Transparenz als Rezept gegen illegitime Interessenspolitik angesehen. Darunter wird die Offenlegung der Interessens- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen öffentlichen Amtsträgern und Unternehmen oder Verbänden, die Offenlegung ihrer Nebentätigkeiten und -einkommen oder die verpflichtende Eintragung in ein Lobbyregister verstanden. Oft werden auch Karenzzeiten für aus dem Amt scheidende politische Amtsträger gefordert, um der Postenvergabe an einflussreiche Politiker entgegenzuwirken.

Gewaltenteilung (in der Schweiz und in Österreich Gewaltentrennung) ist die Verteilung der Staatsgewalt auf mehrere Staatsorgane zum Zweck der Machtbegrenzung und der Sicherung von Freiheit und Gleichheit. Nach historischem Vorbild der Gewaltentrennung werden dabei meist die drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative gemeint.

Transparenz – ja, aber

In Österreich ist am 1. Jänner 2013 ein neues Lobbyinggesetz in Kraft getreten, das Lobbyingunternehmen sowie Unternehmen, die In-House-Lobbyisten beschäftigen, dazu verpflichtet, sich zu registrieren und sich einem Verhaltenskodex zu unterwerfen. Neben den Unternehmens- und Mitarbeiterdaten sind für jeden Lobbying­auftrag auch der Auftraggeber und der vereinbarte Aufgabenbereich anzugeben. Einziger Schönheitsfehler: Dieser Teil des Lobbyregisters ist für die Öffentlichkeit nicht einsehbar.
Aktuell scheinen im österreichischen Lobbyingregister 64 Agenturen mit 150 namentlich registrierten Lobbyisten sowie 106 Firmen mit 619 hauseigenen In-House-Lobbyisten auf.
Kritik am neuen Lobbyingregister kommt unter anderem von der Österreichischen Public Affairs Vereinigung (ÖPAV) selbst – also der Lobby der Lobbyisten. Der Verbandspräsident Feri Thierry kritisiert dabei vor allem die unklare Formulierung des Gesetzes sowie die Tatsache, dass das Gesetz sein Ziel, einen Überblick über alle Lobbyisten und Interessenvertreter in Österreich zu geben, deutlich verfehlt hat: „Wir schätzen, dass es in Österreich etwa 2.500 hauptberufliche Interessenvertreter gibt. Der weit überwiegende Teil von ihnen ist von der Eintragungspflicht gar nicht erfasst“.

„Vielleicht sollte dieses Pferd von der anderen Seite aufgezäumt werden: Öffentliche Stellen sollten ihre Kontakte zu Lobbyisten offenlegen.“
Marion Breitschopf, meineabgeordneten.at, in Hinblick auf neue Gewaltentrennung.

Marion Breitschopf von der österreichischen Plattform meineabgeordneten.at, einer Transparenzdatenbank für Politiker, stellt ebenfalls fest, dass es für Österreich wichtig wäre, dass tatsächlich alle Lobbyisten, also auch Interessenvertretungen, Juristen und NGOs im Register aufscheinen. Eine Offenlegung der einzelnen Aufträge bzw. Auftraggeber von Dienstleisterseite stellt sie sich schwierig vor: „Vielleicht sollte dieses Pferd von der anderen Seite aufgezäumt werden: Öffentliche Stellen sollten ihre Kontakte zu Lobbyisten offenlegen. Ein Schritt in diese Richtung wäre der ‚legislative footprint‘, also ein Dokumentenformat für Gesetzestexte, in dem aufscheint, welche Textteile von welcher Stelle kommen.“

Gewaltentrennung: Die Lobbyingindustrie in Brüssel

Auf europäischer Ebene hört man oft von einer ganzen Lobbyindustrie, die sich in Brüssel etabliert hat. Tatsächlich haben sich dort seit 2011 im – wohlgemerkt freiwilligen – Transparenzregister der Europäischen Institutionen 6.500 Lobbyinstitutionen registriert. Transparency International schätzt ihre Zahl auf 12.000.
EU-Institutionen sind tatsächlich ein willkommenes Zielobjekt für Lobbyisten. Alleine in der Vorbereitungsphase der Direktive zur Vorratsdatenspeicherung erhielt die Europäische Kommission über 3.000 Änderungsvorschläge. Etwa 70 davon können über die europäische Plattform lobbyplag.eu eingesehen und wörtliche Übereinstimmungen mit der Direktive per Mausklick abgefragt werden. Eine aufschlussreiche Übung.
Ein besonderes Problem stellen auch die Expertengruppen der Europäischen Kommission dar. Ein dazu im November 2013 erschienener Bericht gibt tiefe Einblicke in die Arbeit der Europäischen Kommission. Demnach ist es in Brüssel tatsächlich gängige Praxis, dass Vertreter der Finanzwirtschaft die Kommission in Fragen der Finanzmarktregulierung beraten, Telekommunikationskonzerne über Datenschutz, Bierkonzerne über die Alkoholpolitik und Ölkonzerne in Fragen des Klimawandels.
Der Bericht deckt zum Beispiel auf, dass die Expertengruppen des für Steuern zuständigen Generaldirektorats TAXUD zu 80 Prozent aus Unternehmensvertretern und nur zu drei Prozent aus Vertretern von Klein- und Mittelbetrieben und zu einem Prozent aus Gewerkschaftsvertretern zusammengesetzt sind.
Zwischen der Europäischen Kommission und dem EU-Parlament tobt daher ein stiller Krieg zwischen Lobbykritikern und -befürwortern. So ließen kritische EU-Parlamentsabgeordnete im November 2011 das Budget für diese Expertengruppen einfrieren und forderten die Kommission auf, beim Einsatz von Expertengruppen vier Prinzipien zu gewährleisten: keine Dominanz der Unternehmen, keine Lobbyisten als unabhängige Berater, offene Einladungen zur Teilnahme und volle Transparenz. Die im darauffolgenden Jahr veröffentlichte Bilanz fiel denkbar schlecht aus.

Korruption als Extremform

Der österreichischen Bundesregierung wird im ersten Korruptionsbekämpfungsbericht der Europäischen Kommission für ihre „deutlichen Bemühungen zur Korruptionsbekämpfung“ ein durchwegs positives Zeugnis erstellt. So werden in dem Bericht etwa die gesetzlichen Änderungen der letzten Jahre (zum Beispiel Parteiengesetz 2012, Korruptionsgesetz 2012, Lobbygesetz 2013) sowie die Arbeit der Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft (WKStA) und des Bundesamts zur Korruptionsbekämpfung (BAK) durchaus positiv bewertet. Ebenso finden darin der für alle österreichischen Beamten geltende Verhaltenskodex „Die Verantwortung liegt bei mir“ sowie das österreichische Engagement auf dem internationalen Parkett positive Erwähnung, wie zum Beispiel die aktive Unterstützung bei der Gründung der Internationalen Korruptionsakademie IACA.
Handlungsbedarf sieht die Europäische Kommission bei dem Umstand, dass die österreichischen Korruptionsbekämpfer der WKStA und des BAK den Weisungen des Justizministers unterliegen, sie kaum Möglichkeit haben, Finanzauskünfte einzuholen – Stichwort Bankgeheimnis –, sowie bei der Tatsache, dass Meldungen über Nebeneinkünfte von Regierungsmitgliedern und hohen Ministerialbeamten keinerlei Überprüfung und somit Falschauskünfte keiner Sanktionierung unterliegen.
Ohne diese Kritikpunkte zu schmälern, steht der Bericht dennoch in einem deutlichen Widerspruch zur öffentlichen Meinung im Lande. Immerhin denken laut der letzten Eurobarometer-Umfrage aus dem Jahr 2013 66 Prozent der Österreicher, dass Korruption in ihrem Land weit verbreitet ist. Zwar liegt der EU-Durschnitt bei dieser Einschätzung bei 76 Prozent, das Ergebnis ist dennoch besorgniserregend. Dieselbe Umfrage ergab auch, dass Österreich das einzige Land in der EU ist, in dem ein relativ hoher Anteil der Bevölkerung – nahezu ein Drittel – der Meinung ist, dass es legitim sei, einem Beamten im Gegenzug für eine öffentliche Dienstleistung einen Gefallen zu tun oder ein Geschenk zu geben.

Gewaltentrennung: Medienvielfalt gegen Meinungseinfalt

Auch die Medien folgen mittlerweile den Gesetzen des Marktes und in weiterer Folge auch dem Muster gesamtwirtschaftlicher Konzentrationsprozesse. Hinsichtlich der Medienkonzentration ist Österreich jedoch ein internationaler Sonderfall. In keinem anderen europäischen Land ist die Vielfalt an Tageszeitungen so gering wie in Österreich. Während hierzulande insgesamt etwa 17 Tageszeitungen auf dem Markt sind, decken die sechs wichtigsten davon bereits den Großteil – nämlich 93 Prozent – der Leserschaft ab. Die Tatsache, dass diese sechs Tageszeitungen aus lediglich drei Verlagshäusern – Mediaprint (Krone, Kurier), Styria (Kleine Zeitung, Die Presse, Wirtschaftsblatt) und Fellner Medien GmbH (Österreich) – stammen, ist demokratiepolitisch gesehen einigermaßen beschämend.

„Damit sich die Bürger eine öffentliche Meinung bilden können, bedarf es eines großen Angebots an unabhängiger veröffentlichter Meinung.“
Wolfgang Hasenhütl, Initiative Erhaltung Medien- und Verlegervielfalt

Von Meinungsvielfalt kann angesichts dieser Umstände wohl kaum noch die Rede sein. Aus Sorge um die Medien- und Meinungsvielfalt in Österreich bildete sich im Jahr 2012 um den Herausgeber Wolfgang Hasenhütl die Initiative zur Erhaltung der Medien- und Verlegervielfalt in Österreich. „Wir sind der Meinung, dass Österreich mit dieser Meinungsvereinheitlichung ein großer demokratiepolitischer Schaden zugefügt wird. Damit sich die Bürger eine öffentliche Meinung bilden können, bedarf es eines großen Angebots an unabhängiger veröffentlichter Meinung“, so Hasenhütl, Sprecher der Initiative.
Auf europäischer Ebene haben sich European Alternatives, eine europaweite Vereinigung für eine aktive Bürgerschaft, und die Alliance Internationale de Journalistes des Themas angenommen und arbeiten seit 2010 an der Gründung einer Europäischen Initiative für Medienpluralismus (EIMP). Diese vereint Organisationen, Medien und Berufsverbände aus ganz Europa mit dem unmittelbaren Ziel, eine Europäische Bürgerinitiative (EBI) voranzutreiben, welche die Einführung einer EU-Richtlinie über Medienpluralismus fordert. Um der Europäischen Kommission einen Vorschlag für eine EU-Richtlinie vorlegen zu können und damit einen Gesetzgebungsprozess einzuleiten, benötigt die Initiative noch 860.000 Unterschriften.

Ein weiteres Kernproblem der Medienlandschaft ist die hohe wirtschaftliche Abhängigkeit der Verlage vom Anzeigenverkauf. Da der Verkauf von Printmedien, ebenso wie etwaige Presseförderung, nur einen geringen Bruchteil der tatsächlichen Kosten ausmachen, ist die wirtschaftliche Abhängigkeit vom Anzeigenverkauf immens. Zu den unerwünschten Nebenwirkungen gehören dabei verdunkelte Quellen oder die Tatsache, dass Berichterstattung allzu oft erst auf Grundlage wirtschaftlicher Interessen und Abhängigkeiten selbst stattfindet. Auf diese Weise wird uns veröffentlichte Meinung zunehmend als öffentliche Meinung verkauft. Gleichzeitig umgarnen die Unternehmen und Wirtschaftsverbände die Journalisten mit Pressereisen, Testautos oder Kooperationsangeboten. Die Liste der Gefälligkeiten ist lang und birgt eine klare Gefahr von Interessenskonflikten. Die Grenze zwischen PR und Journalismus wird dadurch immer unklarer.
Dabei ist die Bedeutung der Medien für das Funktionieren einer Demokratie kaum zu unterschätzen. Die Kontrolle über die Tätigkeit staatlicher Organe etwa gehört zu ihren wichtigsten Aufgaben. Sie spielen jedoch auch bei der politischen Meinungsbildung eine zentrale Rolle, indem sie die unterschiedlichen Positionen verschiedener gesellschaftlicher Gruppierungen transparent machen und auf ihre Glaubwürdigkeit hin überprüfen. Sie stellen Öffentlichkeit her und sind selbst Träger der öffentlichen Meinung.
Dadurch werden Medien leider auch allzu oft von der Politik eingenommen. „Österreichs Ministerinnen und Minister nutzen die Werbebudgets ihrer Ressorts im Wahlkampf, um ihre Leistungen zu bewerben, ihr Image aufzupolieren und sich einen Vorteil gegenüber der politischen Konkurrenz zu verschaffen“, so der Verein zur Förderung des Investigativen und des Datenjournalismus. Die dafür eingesetzten Werbebudgets der Ministerien, Länder, öffentlicher Firmen und Institutionen belaufen sich dabei auf über 200 Millionen Euro pro Jahr. Daneben ist die Presseförderung von insgesamt 10,8 Millionen, die im Jahr 2013 ausgeschüttet wurde, verhältnismäßig bescheiden.
In Deutschland nennt das Bundesverfassungsgericht diese Praxis als „unzulässige Wahlwerbung“, unter anderem da die Werbeausgaben in Wahljahren traditionell massiv ansteigen und damit ein sparsamer, effizienter und wirtschaftlicher Einsatz von öffentlichen Geldern kaum zu rechtfertigen ist.

Das Abhängigkeitsverhältnis zwischen Politik und Medien wird auch dadurch verschärft, dass in Österreich der Regierungschef die vorrangige Verantwortung für die Medien innehat. „Dieses Beeinflussungsumfeld der sogenannten Vierten Gewalt ist in dieser Form in keinem anderen Land in Europa in einer dermaßen hohen Intensität zu finden. Üblicherweise ist das Medienressort etwa in den Kulturministerien angesiedelt“, so Wolfgang Hasenhütl, Sprecher der Initiative zur Erhaltung der Medien- und Verlegervielfalt. Es ist kein Zufall, dass die zentrale Forderung der Initiative eine breit aufgestellte, wirtschaftlich voneinander unabhängige und nicht miteinander verflochtene Medienlandschaft ist, die der momentanen gegenseitigen Abhängigkeit von Presse und Politik entgegenwirkt und einer modernen Demokratie gerecht wird.
All diese Entwicklungen machen den Ruf nach einer neuen Gewaltentrennung laut, einer Neuordnung und Entflechtung der Beziehungen zwischen Politik, Wirtschaft und Medien. Die Sorge um die Vormachtstellung der Wirtschaft über Gesellschaft und Politik ist jedoch eine sehr, sehr alte. Das Primat der Ökonomie ist ein Phänomen, das bereits Denkern wie Montesquieu, Karl Marx, Karl Polanyi oder Carl Amery graue Haare wachsen ließ.