Lobbying in Österreich – geheime Einflüsterer

„Das Lobby-Gesetz (in Österreich) etwa sieht Verhaltens- und Registrierungspflichten für Interessensvertreter und Lobbyisten vor, doch nimmt es dabei etwa die Kammern aus und verschafft der Öffentlichkeit auch keine Einblicke in die Inhalte von Lobbying-Aktivitäten.“

Fälle von getarnter Lobbyarbeit und unseriöser wie illegaler Einflussnahme auf politische Entscheidungen begleiten die Korruptionsskandale wie ein langer Schatten. Spätestens seit dem Eurofighter-Untersuchungsausschuss in Österreich in den Jahren 2006 und 2007 gerieten Lobbying in Österreich und Politikberatung unter den Generalverdacht der Korruption.

Nicht weiter verwunderlich, dass das Vertrauen der Österreicher*Innen in die Politik jahrelang im Sinkflug begriffen war. Soweit, bis im Jahr 2017 ganze 87 Prozent der Bevölkerung wenig bis gar kein Vertrauen mehr in die Politik hatten (OGM-Umfrage im Auftrag der Initiative für Mehrheitswahlrecht und Demokratiereform, 2018). Und es ist äußerst unwahrscheinlich, dass sich dies heuer verbessert hätte.

Doch es sind nicht nur professionelle Lobbyisten und Politikberater, die versuchen politische Entscheidungen zu beeinflussen. Viele gesellschaftlichen Akteure verfolgen dieses Ziel –wissenschaftliche Einrichtungen, Stiftungen, Think Tanks, Verbände, NGOs, auch Schülergruppen und Elternvereine. Und fast alle vertreten sie entweder ideologische oder partikulare Interessen.

Ein Rück- und Ausblick

Im internationalen Vergleich ist die Politikberatung als Branche in Österreich relativ jung. Der gesellschaftliche Interessenausgleich fand immerhin ein halbes Jahrhundert lang vorwiegend auf Ebene der Sozialpartnerschaft statt. Die dominierenden Interessensvertretungen (Arbeiterkammer AK, Wirtschaftskammer WKO, Landwirtschaftskammer LKO, Gewerkschaftsbund ÖGB) waren schön überschaubar. Auch der politische Wettbewerb war mit zwei dominierenden Parteien nicht allzu kompliziert. Im Zuge des EU-Beitritts und unter der Kanzlerschaft von Wolfgang Schüssel wurden die traditionellen Interessenvertretungen schlussendlich immer mehr zurückgedrängt.

Dazu schreibt etwa der Politologe Anton Pelinka: „Die Entwicklung der Politikberatung in Österreich war von einem besonderen Merkmal gekennzeichnet: der Verspätung. In Parallele zur Demokratieverspätung generell und verstärkt durch eine Überfunktion des Parteienstaates haben sich Strukturen und Funktionen einer Politikberatung, wie sie einer liberalen Demokratie entsprechen, in Österreich nur zögerlich entwickelt.“

Es ist unwahrscheinlich, dass die Nachfrage nach Politikberatung in absehbarer Zukunft zurückgehen wird. Dafür sind gesellschaftliche, wirtschaftliche und politische Entwicklungen und Spiele heute schlichtweg zu komplex. Hinzu kommt, dass der Typus des Wechsel- und des Nichtwählers an Bedeutung gewann und Politikern ein weiteres Element an Unberechenbarkeit beschert. Nicht zuletzt fordert auch eine zunehmend emanzipierte und differenzierte Gesellschaft selbst mehr Beachtung, Mitsprache und demokratische Teilhabe.

Vom freien Spiel der Argumente

Tatsächlich ist das Recht seine Interessen zu vertreten ein Wesensmerkmal einer offenen, liberalen Demokratie. Dazu gehört eben auch der Informationsaustausch zwischen Verbänden, Unternehmen und Interessengruppen auf der einen Seite und Politik, Parlament und Verwaltung auf der anderen. Nicht nur liberale Gesellschafttheoretiker vertreten diese Ansicht, auch etwa Transparency International, das die Korruption im Lande laufend beobachtet und analysiert: „Der Grundgedanke von Lobbying und Interessenvertretung ist die Mitbestimmung, Mitsprache und Beteiligung der Menschen und Organisationen, die von gesellschaftlichen oder anderen Entscheidungen oder Entwicklungen betroffen sind.

Doch diese Mitsprache muss hinreichend offen und transparent erfolgen“, meint dazu Eva Geiblinger, Vorstandsvorsitzende von Transparency International – Austrian Chapter. Das freie Spiel der Argumente und die Umsetzung der besten davon ist in der Tat ein reizvolles Demokratieverständnis. Und es ist keine Utopie, denn Erfahrungen und Konzepte gibt es dafür zureich.

Lobbying in Österreich: Nicht alle Schafe sind schwarz

Es gibt auch seriöse Politikberatung. Ihre Kernaufgabe ist es, Politik und Verwaltung mit Expertise zu versorgen. Dazu gehören etwa geprüfte Fakten ebenso wie Analysen über Wirkungen und erwünschte wie unerwünschte Nebenwirkungen politischer Entscheidungen.

Der Politikwissenschafter Hubert Sickinger etwa bezeichnet Information der Entscheidungsträger als „die legitime Währung“ von Lobbyismus, „da diese für die Qualität politischer Entscheidungen notwendig und funktional ist“. Ihm zufolge ist Lobbying aus demokratiepolitischer Sicht dann wünschenswert, wenn möglichst alle betroffenen Interessen eine realistische Chance auf Gehör haben und Entscheidungen nicht auf einer einseitigen Informationsbasis getroffen werden.

Doch auch er muss leider feststellen, dass Lobbying in Österreich, vor allem durch Agenturen und In-House-Lobbyabteilungen, in der Regel im Geheimen stattfinden: „Die eigentliche „Währung“ von Lobbyisten stellt ihr politisches Netzwerk und der tiefe Einblick in das Funktionieren des politisch-administrativen Systems dar“. So können selbst offizielle Standards beeinflusst werden. Interessenvertretung sollte in einer offenen Demokratie ein öffentliches Geschäft sein, denn eine offene Auseinandersetzung über Sachfragen und Interessenslagen ist auch, was auch die Qualität politischer Entscheidungen ausmacht.

Zahlreiche Vorschläge hierfür kommen aus der Politikberatung selbst. So fordert etwa der Politikberater Feri Thierry eine Legitimierung der Beratertätigkeit etwa durch unabhängige Informationsgewinnung und Transparenz, sowie durch öffentliche Aufklärung über politische Sachverhalte, Entscheidungs- und Handlungsoptionen auf der einen und die dazugehörigen Interessenslagen auf der anderen. Ihm zufolge fördert eben diese Transparenz den gesellschaftlichen Interessen- und Konfliktausgleich.

Um der Glaubwürdigkeit der Branche wieder auf die Sprünge zu helfen haben die Österreichische Public Affairs Vereinigung (ÖPAV) und der Austrian Lobbying and Public Affairs Council (ALPAC) ihren Mitgliedern Verhaltenskodexe auferlegt, die vielfach über die gesetzlichen Rahmenbedingungen hinaus gehen.

Gesetzeslage: Lobbying in Österreich

Diese sind in Österreich nämlich sehr dürftig. Obwohl sie nach dem Rücktritt von Ernst Strasser vielfach nachgerüstet wurden, besteht nach wie vor immenser Bedarf an Nachjustierungen. Das Jahr 2012 war in diesem Zusammenhang dennoch ein sehr Bewegtes: Der Nationalrat beschloss das Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz, das Parteiengesetz, Verschärfungen der Strafbestimmungen gegen Korruption und das Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetz für Abgeordnete. Damit wurde zwar eine wichtige Weichenstellung gesetzt, doch leider erwiesen sich die meisten der Gesetze als relativ zahnlos.

Das Lobby-Gesetz etwa sieht Verhaltens- und Registrierungspflichten für Interessensvertreter und Lobbyisten vor, doch nimmt es dabei etwa die Kammern aus und verschafft der Öffentlichkeit auch keine Einblicke in die Inhalte von Lobbying-Aktivitäten. Die sieht nur Namen und Umsätze. Laut Hubert Sickinger handelt es sich deshalb eher um ein Branchenregister, als ein echtes Transparenz-Register. Doch auch als dieses ist es nahezu unbrauchbar. Im Vergleich zu den von der ÖPAV geschätzten 3.000–4.000 professionellen Lobbyisten in Österreich sind aktuell lediglich 600 Personen registriert, also kaum ein Fünftel. Demgegenüber weist das Medientransparenzgesetz, das öffentlichen Institutionen eine Meldepflicht für PR-Ausgaben und –investitionen vorschreibt, eine Meldequote von knapp 100 Prozent auf.

Es geht ja doch

Die Kritik am Lobbygesetz ist allgegenwärtig und die Forderungen reichen von einer Ausweitung und Sanktionierung der Registrierungspflicht, mehr Transparenz aufseiten staatlicher Stellen, bis hin zum legislativen Fußabdruck, der öffentlich und nachvollziehbar machen würde auf wessen Vorschlag bestimmte Regulierungen und Gesetze zurückgehen.

Ähnlich verhält es sich beim Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetz für Abgeordnete, das eine Meldepflicht ihrer Einkünfte und leitenden Funktionen vorsieht. Diese Meldungen werden weder kontrolliert noch werden falsche Angaben sanktioniert. Dies ist auch ein Grund für die regelmäßige Kritik des Europarates der neben Kontrollen und Sanktionen der Angaben auch einen Verhaltenskodex für Abgeordnete und klare Regeln für den Umgang mit Lobbyisten fordert. Nicht zuletzt fordert er auch ein klares Verbot, dass Parlamentarier selbst als Lobbyisten tätig werden.

Geld- und Informationsflüsse zeigen

Die Schwächen des Parteiengesetzes wurden uns 2019 eindrücklich vor Augen geführt. Essenziell wäre für Österreich auch ein Informationsfreiheitsgesetz, wie es seit Jahren vom Forum Informationsfreiheit gefordert wird. Dieses sieht – anstelle des Österreichischen Spezifikums ‚Amtsgeheimnis‘ – ein Bürgerrecht auf den Zugang zu Information von staatlichen Stellen vor. Es würde über Geldflüsse von und an Parteien und Politiker weit hinausgehen und etwa auch die Verwendung von Steuermitteln und politische Entscheidungen öffentlich und nachvollziehbar machen.

Alles in Allem ist die österreichische Gesetzeslage hinsichtlich der Korruptionsbekämpfung und unlauteren Einflussnahme auf Gesetze und politische Entscheidungen mehr als dürftig. Im Dunkeln ist eben gut munkeln. Der Nachholbedarf ist immens und solange für Politiker und ihre Einflüsterer nicht klare, transparente Spielregeln geschaffen werden, wird sich auch an der Politikverdrossenheit und dem geringen Ansehen ihrer Zunft nichts ändern.
Rückblickend muss man Ernst Strasser dankbar sein, da die Einblicke in seine moralischen Abgründe der gesetzlichen Nachrüstung doch auf die Sprünge geholfen haben. Und vieles deutet darauf hin, dass auch jene des Ex-Vizekanzlers Heinz Christian Strache nicht ganz ohne gesetzliche Nachbesserungen bleiben werden. Obwohl diese Anlassgesetzgebung von einer zukunftsorientierten, aufgeklärten und glaubwürdigen Politik meilenweit entfernt ist, so haben diese Affären – analog zum Weinskandal der 1970er Jahre – zumindest eine reinigende Wirkung gezeigt.

INFO: Korruptionsindex und Lobbying in Österreich
Transparency International präsentiert jährlich den Corruption Perceptions Index (CPI). Dänemark, Finnland und Neuseeland bleiben 2018 unangefochten an den ersten drei Plätzen, die letzten Ränge belegen Südsudan, Syrien und Somalia.
Österreich hat sich mit 76 von erreichbaren 100 Punkten auf Platz 14 verbessert, den es gemeinsam mit Hongkong und Island belegt. Seit 2013 hat Österreich 7 Punkte dazugewonnen. Während im letzten Jahr Österreich noch Platz 16 einnahm ist die Top Platzierung von 2005 – Rang 10 – noch nicht wieder erreicht. Im EU-Vergleich liegt Österreich außerdem noch hinter Finnland und Schweden (Rang 3), den Niederlanden und Luxemburg (Ränge 8 und 9) sowie Deutschland und dem UK (Rang 11).

Anlässlich der Präsentation des CPI 2018 erneuert Transparency International sein Forderungspaket, gerichtet an Nationalrat und Bundesregierung, aber auch an Wirtschaft und Zivilgesellschaft. „Wir sind überzeugt, dass die Erfüllung der darin enthaltenen Forderungen mittelfristig eine deutliche Verbesserung nicht nur der tatsächlichen Situation, sondern auch der internationalen Einschätzung des Wirtschaftsstandorts Österreich bewirken wird,“ betont Eva Geiblinger.

Die geforderten Maßnahmen:
– Überarbeitung von Lobbying-Gesetz und -Register – besonders nach der Kritik des Rechnungshofes
– Hochschulpolitik: Offenlegungspflichten für Verträge zwischen Wissenschaft und Wirtschaft, etwa zu privater Drittmittelfinanzierung österreichischer Hochschulen
– Ausbau der Transparenz bei den Gemeinden Österreichs
– Transparenz bei der Verleihung von Staatsbürgerschaften (Goldene Pässe)
– Verabschiedung eines Informationsfreiheitsgesetzes
– Gesetzliche Verpflichtung zur namentlichen Offenlegung von Zuwendungen der Pharmaindustrie an Ärzte und Angehörige anderer Gesundheitsberufe sowie ein zentrales Veröffentlichungsregister
– Whistleblowing: Gewährleistung eines gesetzlichen Schutzes für Hinweisgeber aus der Privatwirtschaft, wie bereits für Beamte
– Überarbeitung des Parteiengesetzes, um Umgehungsmöglichkeiten bei Spendenverboten, der Transparenz von Spenden an Parteien und Kandidaten und bei der Einhaltung der Begrenzung von Wahlwerbungskosten kontrollierbar und sanktionierbar zu machen.