Przejrzystość: Pod pozorem tajemnicy służbowej

Austria lubi postrzegać siebie jako nowoczesną demokrację. Ale jeśli chodzi o przetwarzanie informacji publicznych, jest to późny rozkwit. Wraz z Luksemburgiem jest to jedyny kraj w starej UE, który nie ma jeszcze nowoczesnego prawa dotyczącego wolności informacji i jedyny w UE, w którym tajemnica służbowa jest nadal częścią konstytucji.

Czy nie zastanawialiście się kiedyś, na jakiej podstawie podejmowane są decyzje polityczne w Austrii? Które firmy w Austrii są dotowane lub do jakich krajów austriackie firmy eksportują jaką broń? Dlaczego rada gminy zdecydowała się na rozbudowę toru gokartowego? Z kim urzędy zawierają w naszym imieniu umowy i jak są one skonstruowane? Jakie badania zostały zlecone przez sektor publiczny i jakie wnioski z nich wynikają? Niestety, to wszystko są pytania, na które – przynajmniej w tym kraju – nie ma odpowiedzi.

Jako ludzie, którzy mniej lub bardziej uważnie śledzą wydarzenia na świecie, mimo wszystko cieszymy się, że mieszkamy w kraju, w którym pensja jest wypłacana na czas, z kranu płynie dobra woda iw końcu zawsze można znaleźć miejsce parkingowe. Przy wszystkich wygodach, jakie przynosi tutaj życie – przynajmniej dla większości – nawet nie zdajemy sobie sprawy, że żyjemy w środku cenzury. Ponieważ otrzymujemy odpowiedzi tylko wtedy, gdy są one pożądane politycznie lub przynajmniej niedrażliwe.

Przegląd Przejrzystość – Pamiętaj, przepisy dotyczące przejrzystości nie są niczym nowym. Szwecja była pierwszym krajem, który uchwalił ustawę o wolności informacji w 1766 roku, ale było to w dużej mierze motywowane przez parlament domagający się od króla większej przejrzystości. Następnie Finlandia w 1951 r., Stany Zjednoczone w 1966 r. I Norwegia w 1970 r. Po upadku żelaznej kurtyny i silnym ruchu emancypacyjnym społeczeństwa obywatelskiego trend ten nabrał dalszego rozpędu. W obliczu bezprecedensowych afer korupcyjnych i pilnej potrzeby rozliczenia się z komunistyczną przeszłością obywatele domagali się od swoich rządów większej przejrzystości. Pomiędzy późnymi latami 1990. a początkiem 2000. kolejne 25 krajów Europy Środkowej i Wschodniej przyjęło przepisy dotyczące przejrzystości, które dziś mają międzynarodowy wzór do naśladowania z punktu widzenia praw obywatelskich. Ten tymczasem globalny trend w kierunku większej przejrzystości w administracji jest imponujący: liczba uchwalonych na całym świecie przepisów dotyczących przejrzystości wzrosła ponad dwukrotnie od 2002 r. i obejmuje obecnie trzy czwarte światowej populacji.

Tajna biurokracja

Chociaż w Austrii istnieje ustawa konstytucyjna dotycząca obowiązku informacyjnego, zgodnie z którą wszystkie organy publiczne „muszą udzielać informacji w sprawach wchodzących w zakres ich działalności”, jest to jednocześnie odbierane ad absurdum przez specyfikę tajemnicy służbowej.

W związku z tym funkcjonariusze publiczni są „zobowiązani do zachowania w tajemnicy wszystkich faktów, o których powzięli wiedzę wyłącznie w ramach wykonywania swojej pracy służbowej”, jeżeli ich poufność jest w interesie porządku publicznego, bezpieczeństwa narodowego, stosunków zagranicznych, w interesie gospodarczym organu publicznego, w przygotowaniu decyzji lub w interesie strony. O ile oczywiście przepisy prawa nie stanowią inaczej. Tajemnica służbowa stanowi naczelną zasadę lokalnej biurokracji i stanowi nieprzenikniony mur dla zainteresowanych obywateli oraz ochronną tarczę tajemnicy dla aktorów politycznych. W rezultacie w Austrii możliwe jest również utrzymywanie przez lata informacji o wątpliwych kontr-umowach, nieudanych nacjonalizacjach banków i odpowiedzialności publicznej w „tajemnicy publicznej” i nadal przedstawianie obywatelom rachunków w miliardach. Zdaniem Josefa Bartha, założyciela austriackiego Forum Informationsfreiheit (FOI), „afery korupcyjne, które wyszły na jaw w ostatnich latach, pokazały, że były one możliwe tylko w dużej mierze dlatego, że działania administracji nie były przejrzyste i przez to pozostawały poza kontrolą opinii publicznej”.

„Afery korupcyjne, które nabrały rozgłosu w ostatnich latach, pokazały, że były one możliwe tylko w dużej mierze dlatego, że działania administracji nie były przejrzyste i dlatego nie podlegały publicznej kontroli”.
Josef Barth, Austriackie Forum Wolności Informacji (FOI)

Przejrzystość: wolność informacji!

W obliczu szerzących się na całym świecie skandali korupcyjnych, marnotrawstwa podatków i ogólnej nieufności wobec polityki i biurokracji, coraz głośniej domagają się społeczeństwa obywatelskiego otwartej, przejrzystej administracji. Prawie połowa krajów na całym świecie usłyszała już to wezwanie i uchwaliła ustawy o wolności informacji, które umożliwiają obywatelom przeglądanie dokumentów i akt administracji publicznej.
Pozarządowa organizacja praw człowieka Reporterzy bez Granic, która ma status obserwatora przy Radzie Europy i UNESCO, pisze: „Informacja to pierwszy krok do zmiany – dlatego nie tylko autorytarne rządy boją się swobodnego i niezależnego informowania. Tam, gdzie media nie mogą informować o niesprawiedliwości, nadużyciu władzy lub korupcji, nie ma kontroli publicznej, swobodnego kształtowania opinii i pokojowego godzenia interesów”.
Wolność informacji to prawo obywateli do wglądu do dokumentów i akt administracji publicznej. Wydobywa działania polityczne i biurokratyczne z ciemności i zobowiązuje polityków i administrację do odpowiedzialności wobec swoich obywateli. Prawo do informacji jest teraz również zakotwiczone w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i jako takie uznane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości i Komitet Praw Człowieka ONZ. Między innymi dlatego, że umożliwia ochronę innych podstawowych praw, takich jak przede wszystkim wolność opinii i prasy czy udział w życiu politycznym.

Kanadyjskie Centrum Prawa i Demokracji wraz z hiszpańską organizacją praw człowieka Access Info Europe (AIE) regularnie sporządza globalny ranking krajów (Right To Information Ranking). Analizuje i ocenia ramy prawne postępowania z informacją publiczną. W tym rankingu Austria plasuje się na końcu spośród 95 badanych krajów na całym świecie.

Przejrzystość: Austria jest inna

W Austrii sytuacja jest nieco inna – obok Estonii, Luksemburga i Cypru jesteśmy jedynym krajem w UE, który nie uchwalił jeszcze nowoczesnej ustawy o wolności informacji, a także jedynym, w którym tajemnica służbowa jest nadal zakotwiczona w konstytucji. Kanadyjskie Centrum Prawa i Demokracji wraz z hiszpańską organizacją praw człowieka Access Info Europe (AIE) regularnie sporządza globalny ranking krajów (Right To Information Ranking). Analizuje i ocenia ramy prawne postępowania z informacją publiczną. W tym rankingu Austria plasuje się na końcu spośród 95 badanych krajów na całym świecie.
Toby Mendel, dyrektor wykonawczy Centrum Prawa i Demokracji, autor wielu opracowań i redaktor rankingów, stwierdza jednocześnie: „Są kraje, które mają dobre przepisy dotyczące przejrzystości, ale ich nie wdrażają, i takie, które mają mierne prawa, ale nadal dobrze administrują. Na przykład Stany Zjednoczone mają mierne przepisy dotyczące przejrzystości, ale cieszą się znaczną swobodą informacji. Z drugiej strony Etiopia ma dobre prawo dotyczące przejrzystości, ale nie jest ono wdrażane. Austria to przypadek graniczny. Wydaje się, że w jakiś sposób uchodzi mu to na sucho ze swoim prawem informacyjnym.

„Są kraje, które mają dobre przepisy dotyczące przejrzystości, ale ich nie wdrażają, i inne, które mają przeciętne przepisy, ale nadal dobrze sobie radzą. Austria to przypadek graniczny. Wydaje się, że w jakiś sposób uchodzi mu to na sucho ze swoim prawem informacyjnym.
Toby Mendel, Centrum Prawa i Demokracji

Nawet Konwencja Rady Europy z 2008 r. o dostępie do dokumentów urzędowych nie była w stanie zaradzić tej sytuacji. W nim 47 europejskich ministrów spraw zagranicznych i delegatów z parlamentów europejskich zgodziło się „wzmocnić uczciwość, wydajność, skuteczność, odpowiedzialność i legitymację administracji publicznej” poprzez przyznanie swoim obywatelom prawa wglądu do oficjalnych dokumentów.

Krzyk ciekawskich

Austriacki rząd federalny, skutecznie ignorując znaki czasu, zwrócił na siebie uwagę nawet w czerwcu br., ogłaszając zakaz korzystania z dokumentów publicznych opatrzonych klauzulą ​​tajności. Miało to na celu kryminalizację wykorzystywania przez media tajnych dokumentów publicznych, nawet jeśli wyciekły one do mediów anonimowo. Protesty przeciwko temu projektowi nie trwały długo i okazały się zaskakująco skuteczne. Wszystkie austriackie stowarzyszenia dziennikarskie zareagowały wspólną audycją i licznymi oświadczeniami oraz stanowczo domagały się zniesienia austriackiej tajemnicy urzędowej i nowoczesnego prawa informacyjnego opartego na zasadzie „informacja powinna być regułą, a tajemnica wyjątkiem”. Krytyka spadła również ze strony byłego prezesa Trybunału Obrachunkowego, Franza Fiedlera („radykalny środek, który stanowi krok wstecz w XIX wiek”), prawnika konstytucyjnego Heinza Mayera („ograniczenie wolności prasy”), Stowarzyszenia Redaktorów Parlamentarnych („ograniczenie w zakresie sprawozdań z parlamentu”) i wreszcie ze strony opozycji.
Temat otrzymał silne wsparcie medialne dzięki Freedom of Information Forum (FOI), które powstało wokół byłego redaktora Profilu, Josefa Bartha. FOI postrzega siebie jako „strażnika wolności informacji” w Austrii i prowadzi kampanie uświadamiające i informacyjne transparenzgesetz.at i fragdenstaat.at. Ten pierwszy został nawet uhonorowany Nagrodą Concordii za Wolność Prasy w 2013 roku. Z punktu widzenia FOI nowoczesna ustawa o wolności informacji jest niezbędna w szczególności z pięciu powodów: utrudnia korupcję, zapobiega trwonieniu podatków, wzmacnia zaufanie do polityki, upraszcza i przyspiesza procesy administracyjne oraz ułatwia współdecydowanie.
Kampanie przyniosły niesamowite efekty. Po tygodniu zakaz wyzysku zniknął. Szef klubu Andreas Schieder (SPÖ) ogłosił, że zostanie uchylony, a rzecznik szefa klubu Reinholda Lopatki (ÖVP) powiedział, że sprawa była „nieporozumieniem”.

Ustawa o quasi wolności informacji

Narastająca w ubiegłym roku presja medialna i społeczna skłoniła rząd na początku roku do przedłożenia do rozpatrzenia projektu ustawy o zniesieniu tajemnicy urzędowej. Powinno to również uregulować obowiązek informacyjny władz publicznych. Przewiduje obowiązek publikowania informacji użyteczności publicznej oraz konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Do informacji użyteczności publicznej należą w szczególności zarządzenia ogólne (rozporządzenia), statystyki, ekspertyzy i opracowania sporządzone lub zlecone przez organy publiczne, sprawozdania z działalności, piony gospodarcze, regulaminy, regulaminy kancelarii prawnych itp. Informacje te powinny być publikowane w sposób dostępny dla każdego – i bez konkretnego żądania. „Obowiązek odbioru” obywateli powinien stać się „obowiązkiem dostarczenia” administracji. Wreszcie projekt ten obejmuje nie tylko organy państwowe, ale także spółki podlegające kontroli Trybunału Obrachunkowego.
W projekcie ustawy przewidziano jednak liczne wyjątki: Informacje, które mają być objęte tajemnicą ze względu na politykę zagraniczną i integracyjną, w interesie bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego, w celu przygotowania decyzji w interesie gospodarczym jednostki samorządu terytorialnego, ze względów ochrony danych, a także informacje, co do których „prawo federalne lub stanowe wyraźnie nakazuje ochronę innych równie ważnych interesów publicznych” powinny być zwolnione z obowiązku informacyjnego. Cokolwiek to znaczy.

„Jesteśmy poważnie zaniepokojeni, że tajemnica służbowa zostanie rozszerzona zamiast przejrzystości, która została ogłoszona jako cel. Ponieważ w prawie naprawdę nie brakuje wyjątków… Dopiero się okaże, czy w końcu można spodziewać się większej przejrzystości, czy też braku przejrzystości”.
Gerald Grünberger, Stowarzyszenie Gazet Austriackich VÖZ, w sprawie projektu ustawy

W sumie 61 oświadczeń złożonych przez różne rządy stanowe, ministerstwa, instytucje państwowe i firmy, grupy interesu i władze lokalne sugeruje, że ta ustawa nie zostanie uchwalona w najbliższej przyszłości. Pomimo zasadniczo pozytywnego nastawienia do pożądanej wolności informacji, zwrócono uwagę na szeroki zakres krytyki i obszarów problemowych.
Podczas gdy Sąd Administracyjny widzi zagrożenie dla ochrony toczących się postępowań, zaangażowanych osób i pracy wymiaru sprawiedliwości, redakcja ORF widzi w szczególności zagrożenie dla tajemnicy redakcyjnej, a organ ochrony danych widzi ochronę danych. ÖBB Holding utożsamia projekt ustawy ze „zniesieniem ochrony danych dla firm podlegających wymogom informacyjnym”, podczas gdy Federalny Urząd ds. Konkurencji krytykuje brak znaczącego rozszerzenia wolności informacji. Ogólnie rzecz biorąc, przedsiębiorstwa państwowe obawiają się znacznej niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej w porównaniu z przedsiębiorstwami niepaństwowymi i organami administracyjnymi oraz znacznych dodatkowych kosztów osobowych i finansowych.
Stowarzyszenie Gazet Austriackich (VÖZ) skrytykowało szczególnie ostro: „Mamy poważne obawy, że tajemnica służbowa zostanie rozszerzona zamiast jawności zadeklarowanej jako cel. Ponieważ w prawie naprawdę nie brakuje wyjątków… Dopiero okaże się, czy w końcu można spodziewać się większej przejrzystości, czy też braku przejrzystości” – mówi dyrektor zarządzający VÖZ Gerald Grünberger.

„Najwyższy czas, aby Austria dogoniła resztę Europy!”
Helen Darbishire, Think Tanks Access Info Europe

Międzynarodowy jest gdzie indziej

Chociaż wydaje się, że ustawa o przejrzystości musi zostać wymyślona w tym kraju na nowo, na arenie międzynarodowej pojawiły się już jasne standardy dotyczące jej formułowania i wdrażania. Opierają się one m.in. na Konwencji Rady Europy o dostępie do dokumentów urzędowych, Komitecie Praw Człowieka ONZ, orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETS), oświadczeniach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), a także doświadczeniach prawie stu krajów, które są systematycznie analizowane przez międzynarodowe think tanki. Ta skoncentrowana wiedza fachowa po prostu nie wydaje się mieć znaczenia dla austriackiego ustawodawcy. Helen Darbishire, dyrektor wykonawczy madryckiego think tanku Access Info Europe, widzi zasadnicze elementy ustawy o przejrzystości w fakcie, że wszystkie informacje administracji publicznej są zasadniczo jawne, a jednocześnie rząd formułuje ograniczoną liczbę dobrze uzasadnionych wyjątków. Ponadto silny i dobrze wyposażony urzędnik ds. informacji powinien nadzorować wdrażanie prawa oraz szybko i bezpłatnie rozpatrywać skargi publiczne. „Najwyższy czas, aby Austria dogoniła resztę Europy!” – powiedział Darbishire.

„Osoby w administracji postrzegały sprawę jako bardzo skomplikowaną i obawiały się, że Hamburgiem nie będzie już można rządzić. Ale, co zaskakujące, większość z nich cieszyła się, że w końcu mają jasny uchwyt, że nie muszą już się ukrywać, że w końcu mogą się odbyć otwarte dyskusje i że to, co faktycznie robią, stało się widoczne”.
Daniel Lentfer, inicjatywa „Więcej demokracji w Hamburgu” dotycząca prawa modelowego w Hamburgu

Hamburg jako wzór do naśladowania

Hamburska ustawa o przejrzystości, często i chętnie wykorzystywana jako wzór dla Austrii, zawiera trzy podstawowe elementy: obowiązek publikowania przez władze zawartych umów, zakupionych ekspertyz itp.; utworzenie centralnego rejestru informacji, w którym publikowane są sprawozdania i dokumenty administracji publicznej, a po trzecie utworzenie centralnego inspektora informacji, który monitoruje przestrzeganie wolności informacji i ochrony danych oraz jest punktem kontaktowym dla wniosków informacyjnych obywateli. Ustawa o przejrzystości w Hamburgu zawiera liczne dokumenty urzędowe, które są utajnione w tym kraju. Daniel Lentfer jest współinicjatorem inicjatywy obywatelskiej „Więcej demokracji w Hamburgu”, która zainicjowała i pomogła ukształtować hamburską ustawę o przejrzystości. Z jego punktu widzenia istotne jest, „aby informacja była publikowana niezależnie od tego, czy jest politycznie pożądana, czy nie. To jedyny sposób, w jaki rządy mogą ponownie zbudować zaufanie”. Zapytany, w jaki sposób inicjatywa hamburska poradziła sobie z zastrzeżeniami administracji, Lentfer zauważył: „Poszczególni ludzie w administracji postrzegali sprawę jako bardzo skomplikowaną i obawiali się, że Hamburgiem nie da się już rządzić. Ale, o dziwo, większość z nich cieszyła się, że w końcu mają jasną rączkę, że nie muszą już dłużej się ukrywać, że wreszcie mogą się odbyć otwarte dyskusje i że to, co faktycznie robią, stało się widoczne”.

Kiedy biurokracja wymyka się spod kontroli

Obecne kontrowersyjne negocjacje między Komisją Europejską a Kanadą i Stanami Zjednoczonymi w sprawie transatlantyckich umów o wolnym handlu CETA i TTIP pokazują nam, jakie skutki może mieć, jeśli społeczeństwo będzie systematycznie osłaniane przed procesami politycznymi i biurokratycznymi. Pokazuje się nam, jak za zamkniętymi drzwiami poświęcane są demokratyczne, ekologiczne i socjalno-prawne osiągnięcia dla interesów korporacji i jak polityka jest chętnie kastrowana przez klauzule ochrony inwestorów, trybunały arbitrażowe i rady regulacyjne. I to pomimo zaciekłego oporu bezprecedensowego sojuszu społeczeństwa obywatelskiego, składającego się z około 250 organizacji pozarządowych (stop-ttip.org), licznych partii opozycyjnych, a także szerokich kręgów społeczeństwa.
Wszystko to jest możliwe tylko dlatego, że opinia publiczna nie ma dostępu do dokumentów negocjacyjnych. Gdyby wolność informacji nie była wyłączona w przypadku informacji wpływających na „politykę finansową, monetarną lub gospodarczą Wspólnoty lub państwa członkowskiego”, moglibyśmy śledzić negocjacje na żywo i reagować w odpowiednim czasie. I to nie tylko wtedy, gdy państwa członkowskie UE zawarły już około 1200 dwustronnych umów o ochronie inwestycji z krajami trzecimi, a Niemcy są już pozywane za wycofywanie się z energii jądrowej. Według Alexandry Strickner, przewodniczącej attac Austria, TTIP stanowi ogromne zagrożenie dla demokracji. Spodziewa się fali pozwów ze strony amerykańskich i europejskich korporacji, którymi będą musiały się zająć sądy krajowe i kasy państwowe. „Jeżeli te pozwy zostaną uwzględnione w przewidzianym sądzie arbitrażowym, fundusze publiczne będą musiały zostać wykorzystane na potencjalnie utracone zyski przedsiębiorstw.” Strickner widzi dalsze niebezpieczeństwo w planowanej „Rady ds. Współpracy Regulacyjnej”. Według dokumentów negocjacyjnych, które wyciekły, przyszłe ustawy mają być konsultowane w tej radzie transatlantyckiej, zanim jeszcze trafią do parlamentów narodowych. „W ten sposób korporacje uzyskują uprzywilejowany dostęp do ustawodawstwa i czasami mogą je utrudniać. To wymaga demokracji ad absurdum”. Dopiero okaże się, jak wpłynie na nią obywatelska inicjatywa UE przeciwko umowie.